Sayıştay, mahalli idarelerin 2020 yılına ait denetim raporlarını internet sayfasında kamuoyuna duyurdu. Raporlar dikkatlice incelendiğinde ilginç tespitlere yer verildiğine şahit oluyoruz. Bu yazımızda mahalli idarelerin Sayıştay raporuna yansıyan personele ait iki olumsuzluk ile bunların ve diğer sorunların çözümü için neler yapılması gerektiğini açıklamaya çalışacağız.

Sözleşmeli personellere müdürlük verilmesi

Asli ve sürekli hizmetlerin memurlar eliyle yürütülmesi gerektiği hususunu sağır sultan dahi duymuş olmasına rağmen belediyelerde yıllardan beridir müdürlüklerin sözleşmeli personellere vekaleten yaptırıldıkları görülmektedir. Sayıştay yıllardan beridir bu durumu eleştirir ama bir türlü de sonuca ulaştıramaz.

Geçmiş yıllar raporlarına yansıdığı gibi 2020 yılı raporlarında da çok sayıda belediyede müdürlüklere sözleşmeli personellerin vekaleten atandıklarını görüyoruz. Sayıştay raporlarında bu konuda aşağıdaki eleştirilere yer verilmiştir.

İdare tarafından 5393 sayılı Belediye Kanunu>nun 49>uncu maddesi uyarınca sözleşmeli olarak istihdam edilen personel, müdür olarak görevlendirilmiştir. Anayasanın 128'inci maddesinin ilk fıkrasında; "Devletin, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür." denilmektedir.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nda da harcama yetkilileri, en üst yöneticiler ve bunların sorumlulukları belirlenmiştir.

657 sayılı Kanundaki istihdam şekilleri bellidir
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun "İstihdam Şekilleri" başlıklı 4'üncü maddesinde; Kamu hizmetlerinin; memurlar, sözleşmeli personel, geçici personel ve işçiler eliyle gördürüleceği belirtilerek, memurun tanımı şu şekilde yapılmıştır: Mevcut kuruluş biçimine bakılmaksızın, Devlet ve diğer kamu tüzel kişiliklerince genel idare esaslarına göre yürütülen asli ve sürekli kamu hizmetlerini ifa ile görevlendirilenler, bu Kanunun uygulanmasında memur sayılmaktadır. Ayrıca kurumlarda genel politika tespiti, araştırma, planlama, programlama, yönetim ve denetim gibi işlerde görevli ve yetkili olanlar da memur sayılmaktadır.

Diğer yandan, 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 49'uncu maddesinin üçüncü fıkrasında ise kimlerin hangi unvanlar ile sözleşmeli olarak çalışabileceği belirlenmiş olup bu unvanlar arasında müdür kadroları yer almamaktadır. Genel idare esaslarına göre yürütülen asli ve sürekli kamu hizmetlerinin yerine getirilmesiyle görevli birim yetkililerinin 657 sayılı Kanun'a tabi devlet memuru olmaları gerektiği açıktır. Söz konusu istihdam ihtiyacı ya 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'na göre istihdam edilen devlet memurları arasından ya da 5393 sayılı Kanunun 49'uncu maddesinin altıncı fıkrası kapsamında diğer kamu kurum ve kuruluşlarında görev yapan memurlar arasından karşılanmalıdır.

Ayrıca 657 sayılı Kanun'a göre memur ve amir arasında hiyerarşi bulunmaktadır. Dolayısıyla, sözleşmeli personelin memur ve amiri arasında bir hiyerarşik kademeye konulması veya bir memurun amiri olması mevzuat hükümlerine aykırıdır. 657 sayılı Kanun ve ilgili yönetmeliklere göre bir memurca yürütülmesi gereken müdürlük görevi vekaleten de olsa sözleşmeli statüsündeki bir personel eliyle yürütülemez.

Buna ilave olarak, yukarıda açıklanan mevzuat hükümleri gereğince, sözleşmeli personel kadroya dayalı olarak çalışan devlet memurları hakkında sicil raporu düzenleyemez ve devlet memurlarının amiri olarak görev yapamaz. Zira, memur ile sözleşmeli personel farklı statülere sahip olup farklı kanunlara tabidirler. İdarenin yönetici kadrolarına yaptığı atamalar incelendiğinde; sözleşmeli personelin müdür olarak görevlendirildiği görülmüştür.

Bu şekilde bir uygulamanın; 657 sayılı Kanun'un belirttiği kariyer ve liyakat ilkelerini zedelediği, Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik ile yapılan düzenlemeleri devre dışı bıraktığı, kurumsallaşmayı engellediği, kontrolü zayıflatıp riskleri çoğalttığı, personelin kariyer planlarını ertelemesi ya da bırakması suretiyle personelin motivasyonunda ve veriminde düşüşe sebep olacağı düşünülmektedir.

Müdürlük görevi, genel esaslara göre yürütülmesi gereken asli ve sürekli bir görevdir. Kendisine bütçeyle ödenek tahsis edilen, harcama biriminin en üst yöneticisi olan ve ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasında birinci derece sorumluluk atfedilen müdürlük görevinin, süreli sözleşmeler ile istihdam edilen sözleşmeli personel eliyle gördürülmesi mümkün değildir. Netice olarak; sözleşmeli personelin müdür kadrosunda istihdam edilmemesi ve müdürlüklere yapılan görevlendirmelerin yürürlükte bulunan mevzuatın izin verdiği şekilde gerçekleştirilmesi gerekmektedir.

İşçilere yıllık izinleri mevzuatına uygun olarak kullandırılmıyor
İdarece işçilerin yıllık izinleri mevzuata uygun şekilde kullandırılmamakta ve bu nedenle yıllık izinler birikmektedir. Bu durumda, işçilerin yıllık izinlerini kullanmak yerine, emekli olduklarında son ücretleri üzerinden karşılığını almayı tercih etmeleri nedeniyle İdareye ek mali külfet oluşmaktadır.

İşçilerin yıllık izin kullanımları memurlardan ve sözleşmeli personelden farklı olduğu için genel olarak işçiler yıllık izin kullanımından imtina etmekte ve izin paralarını emekli olurken toplu olarak alma yoluna gitmektedirler.

4857 sayılı İş Kanunu'nun 53'üncü maddesinde işçilere yıllık izin verileceği ve yıllık ücretli izin hakkından vazgeçilemeyeceği; 56'ncı maddesinde yıllık iznin 53'üncü maddede gösterilen süreler içinde işveren tarafından sürekli bir şekilde verilmesinin zorunlu olduğu; 59'uncu maddesinde iş sözleşmesinin, herhangi bir nedenle sona ermesi halinde işçinin hak kazanıp da kullanmadığı yıllık izin sürelerine ait ücretin sözleşmenin sona erdiği tarihteki ücreti üzerinden kendisine veya hak sahiplerine ödeneceği; 60'ıncı maddesinde yıllık ücretli izinlerin kullanımına ilişkin usul ve esasların bir yönetmelikte gösterileceği belirtilmiştir.

Ayrıca, 4857 sayılı Kanun'un 103'üncü maddesinde; 59'uncu madde gereğince hak edilmiş izni kullanmadan iş akdinin sona ermesi halinde, bu izne ait ücreti ödemeyen veya 60'ıncı maddede belirtilen yönetmeliğin esas ve usullerine aykırı olarak izni kullandırmayan veya eksik kullandıran işveren veya işveren vekiline bu durumda olan her işçi için 509 TL idari para cezası verileceği hükme bağlanmıştır.

Yukarıda belirtilen yasal düzenlemeye göre, işçilerin emekli olmaları halinde veya herhangi bir şekilde iş akitleri sona erdiğinde mevzuatı gereği yıllık izin hakları ücrete dönüşmektedir. Kullanılmayan yıllık izinlerin karşılığı olarak yapılacak ödeme en son ücreti üzerinden olacağı için, işçiye yüksek miktarda ücret ödemesi yapılacaktır. Bu uygulama da işçilerin yıllık izinlerini kullanmak yerine son ücretleri üzerinden karşılığını almayı tercih etmelerine neden olmaktadır. Netice olarak, hem mevzuata uygunluk açısından hem de İdareye ek mali külfet getirmemesi amacıyla yıllık izinlerin kullandırılması gerekmektedir.

Bu sorunların çözümü için neler yapılmalıdır?
Yer darlığı nedeniyle Sayıştay raporlarına yansıyan iki sorunu gündeme getirdik. Bu sorunlar ile raporlara yansıyan diğer sorunların çözümü için raporlar tek tek incelenerek Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Yerel Yönetimler Genel Müdürlüğünce Mahalli İdarelerin atama ve görevlendirmelerde uymaları gereken usul ve esaslar bir genelge ile veya Cumhurbaşkanlığınca çıkarılacak bir kararname ile sorunları kökten çözme yoluna gidilmelidirler.

Sayıştay raporlarına yansıyan mevzuata aykırı personel uygulamaları
Sayıştay, mahalli idarelerin 2020 yılına ait denetim raporlarını internet sayfasında kamuoyuna duyurdu. Raporlar dikkatlice incelendiğinde ilginç tespitlere yer verildiğine şahit oluyoruz. Bu yazımızda mahalli idarelerin Sayıştay raporuna yansıyan personele ait iki olumsuzluk ile bunların ve diğer sorunların çözümü için neler yapılması gerektiğini açıklamaya çalışacağız.

Sözleşmeli personellere müdürlük verilmes

Asli ve sürekli hizmetlerin memurlar eliyle yürütülmesi gerektiği hususunu sağır sultan dahi duymuş olmasına rağmen belediyelerde yıllardan beridir müdürlüklerin sözleşmeli personellere vekaleten yaptırıldıkları görülmektedir. Sayıştay yıllardan beridir bu durumu eleştirir ama bir türlü de sonuca ulaştıramaz.

Geçmiş yıllar raporlarına yansıdığı gibi 2020 yılı raporlarında da çok sayıda belediyede müdürlüklere sözleşmeli personellerin vekaleten atandıklarını görüyoruz. Sayıştay raporlarında bu konuda aşağıdaki eleştirilere yer verilmiştir.

İdare tarafından 5393 sayılı Belediye Kanunu>nun 49>uncu maddesi uyarınca sözleşmeli olarak istihdam edilen personel, müdür olarak görevlendirilmiştir. Anayasanın 128'inci maddesinin ilk fıkrasında; "Devletin, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür." denilmektedir.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nda da harcama yetkilileri, en üst yöneticiler ve bunların sorumlulukları belirlenmiştir.

657 sayılı Kanundaki istihdam şekilleri bellidir
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun "İstihdam Şekilleri" başlıklı 4'üncü maddesinde; Kamu hizmetlerinin; memurlar, sözleşmeli personel, geçici personel ve işçiler eliyle gördürüleceği belirtilerek, memurun tanımı şu şekilde yapılmıştır: Mevcut kuruluş biçimine bakılmaksızın, Devlet ve diğer kamu tüzel kişiliklerince genel idare esaslarına göre yürütülen asli ve sürekli kamu hizmetlerini ifa ile görevlendirilenler, bu Kanunun uygulanmasında memur sayılmaktadır. Ayrıca kurumlarda genel politika tespiti, araştırma, planlama, programlama, yönetim ve denetim gibi işlerde görevli ve yetkili olanlar da memur sayılmaktadır.

Diğer yandan, 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 49'uncu maddesinin üçüncü fıkrasında ise kimlerin hangi unvanlar ile sözleşmeli olarak çalışabileceği belirlenmiş olup bu unvanlar arasında müdür kadroları yer almamaktadır. Genel idare esaslarına göre yürütülen asli ve sürekli kamu hizmetlerinin yerine getirilmesiyle görevli birim yetkililerinin 657 sayılı Kanun'a tabi devlet memuru olmaları gerektiği açıktır. Söz konusu istihdam ihtiyacı ya 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'na göre istihdam edilen devlet memurları arasından ya da 5393 sayılı Kanunun 49'uncu maddesinin altıncı fıkrası kapsamında diğer kamu kurum ve kuruluşlarında görev yapan memurlar arasından karşılanmalıdır.

Ayrıca 657 sayılı Kanun'a göre memur ve amir arasında hiyerarşi bulunmaktadır. Dolayısıyla, sözleşmeli personelin memur ve amiri arasında bir hiyerarşik kademeye konulması veya bir memurun amiri olması mevzuat hükümlerine aykırıdır. 657 sayılı Kanun ve ilgili yönetmeliklere göre bir memurca yürütülmesi gereken müdürlük görevi vekaleten de olsa sözleşmeli statüsündeki bir personel eliyle yürütülemez.

Buna ilave olarak, yukarıda açıklanan mevzuat hükümleri gereğince, sözleşmeli personel kadroya dayalı olarak çalışan devlet memurları hakkında sicil raporu düzenleyemez ve devlet memurlarının amiri olarak görev yapamaz. Zira, memur ile sözleşmeli personel farklı statülere sahip olup farklı kanunlara tabidirler. İdarenin yönetici kadrolarına yaptığı atamalar incelendiğinde; sözleşmeli personelin müdür olarak görevlendirildiği görülmüştür.

Bu şekilde bir uygulamanın; 657 sayılı Kanun'un belirttiği kariyer ve liyakat ilkelerini zedelediği, Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik ile yapılan düzenlemeleri devre dışı bıraktığı, kurumsallaşmayı engellediği, kontrolü zayıflatıp riskleri çoğalttığı, personelin kariyer planlarını ertelemesi ya da bırakması suretiyle personelin motivasyonunda ve veriminde düşüşe sebep olacağı düşünülmektedir.

Müdürlük görevi, genel esaslara göre yürütülmesi gereken asli ve sürekli bir görevdir. Kendisine bütçeyle ödenek tahsis edilen, harcama biriminin en üst yöneticisi olan ve ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasında birinci derece sorumluluk atfedilen müdürlük görevinin, süreli sözleşmeler ile istihdam edilen sözleşmeli personel eliyle gördürülmesi mümkün değildir. Netice olarak; sözleşmeli personelin müdür kadrosunda istihdam edilmemesi ve müdürlüklere yapılan görevlendirmelerin yürürlükte bulunan mevzuatın izin verdiği şekilde gerçekleştirilmesi gerekmektedir.

İşçilere yıllık izinleri mevzuatına uygun olarak kullandırılmıyor
İdarece işçilerin yıllık izinleri mevzuata uygun şekilde kullandırılmamakta ve bu nedenle yıllık izinler birikmektedir. Bu durumda, işçilerin yıllık izinlerini kullanmak yerine, emekli olduklarında son ücretleri üzerinden karşılığını almayı tercih etmeleri nedeniyle İdareye ek mali külfet oluşmaktadır.

İşçilerin yıllık izin kullanımları memurlardan ve sözleşmeli personelden farklı olduğu için genel olarak işçiler yıllık izin kullanımından imtina etmekte ve izin paralarını emekli olurken toplu olarak alma yoluna gitmektedirler.

4857 sayılı İş Kanunu'nun 53'üncü maddesinde işçilere yıllık izin verileceği ve yıllık ücretli izin hakkından vazgeçilemeyeceği; 56'ncı maddesinde yıllık iznin 53'üncü maddede gösterilen süreler içinde işveren tarafından sürekli bir şekilde verilmesinin zorunlu olduğu; 59'uncu maddesinde iş sözleşmesinin, herhangi bir nedenle sona ermesi halinde işçinin hak kazanıp da kullanmadığı yıllık izin sürelerine ait ücretin sözleşmenin sona erdiği tarihteki ücreti üzerinden kendisine veya hak sahiplerine ödeneceği; 60'ıncı maddesinde yıllık ücretli izinlerin kullanımına ilişkin usul ve esasların bir yönetmelikte gösterileceği belirtilmiştir.

Ayrıca, 4857 sayılı Kanun'un 103'üncü maddesinde; 59'uncu madde gereğince hak edilmiş izni kullanmadan iş akdinin sona ermesi halinde, bu izne ait ücreti ödemeyen veya 60'ıncı maddede belirtilen yönetmeliğin esas ve usullerine aykırı olarak izni kullandırmayan veya eksik kullandıran işveren veya işveren vekiline bu durumda olan her işçi için 509 TL idari para cezası verileceği hükme bağlanmıştır.

Yukarıda belirtilen yasal düzenlemeye göre, işçilerin emekli olmaları halinde veya herhangi bir şekilde iş akitleri sona erdiğinde mevzuatı gereği yıllık izin hakları ücrete dönüşmektedir. Kullanılmayan yıllık izinlerin karşılığı olarak yapılacak ödeme en son ücreti üzerinden olacağı için, işçiye yüksek miktarda ücret ödemesi yapılacaktır. Bu uygulama da işçilerin yıllık izinlerini kullanmak yerine son ücretleri üzerinden karşılığını almayı tercih etmelerine neden olmaktadır. Netice olarak, hem mevzuata uygunluk açısından hem de İdareye ek mali külfet getirmemesi amacıyla yıllık izinlerin kullandırılması gerekmektedir.

Bu sorunların çözümü için neler yapılmalıdır?
Yer darlığı nedeniyle Sayıştay raporlarına yansıyan iki sorunu gündeme getirdik. Bu sorunlar ile raporlara yansıyan diğer sorunların çözümü için raporlar tek tek incelenerek Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Yerel Yönetimler Genel Müdürlüğünce Mahalli İdarelerin atama ve görevlendirmelerde uymaları gereken usul ve esaslar bir genelge ile veya Cumhurbaşkanlığınca çıkarılacak bir kararname ile sorunları kökten çözme yoluna gidilmelidirler.